Expert Forum despre publicitatea politică la alegerile din 2025 (DOCUMENT)

Ordonanța de Urgență a Guvernului 1/2025 (OUG 1/2025), adoptată în România pe 16 ianuarie 2025, a reglementat publicitatea politică pentru alegerile din 2025.

Această ordonanță a fost criticată puternic pentru lipsa de transparență în adoptare, formularea neclară și potențialul de încălcare a libertății de exprimare.

Printre criticile majore se numără:

• Definiția largă și neclară a „actorului politic”, extinsă atât la publicitatea plătită, cât și la postările neplătite, ceea ce contravine spiritului Digital Services Act (DSA), care se referă în principal la publicitate plătită sau legată clar de campanii sau partide politice.
• Introducerea unor sancțiuni contravenționale de până la 50.000 lei pentru persoane care postează opinii politice neplătite, riscând abuzuri și cenzură prin sesizările depuse în masă (exemplu: numeroase plângeri făcute de AUR împotriva postărilor critice).
• Obligația platformelor digitale de a elimina conținut politic în cel mult 5 ore de la notificarea de către Autoritatea Electorală Permanentă (AEP), o cerință dificil de aplicat și în contradicție cu drepturile la liberă exprimare, în special pentru platformele internaționale.

Statistica aplicării OUG 1/2025 în campania electorală din mai 2025 arată:

• Au fost înregistrate 52.031 de plângeri la Biroul Electoral Central (BEC), majoritatea depuse de persoane fizice, un volum mult prea mare pentru a fi procesat eficient și transparent.
• BEC a emis 4.023 decizii până pe 15 mai, și 1.862 decizii după această dată, unele materiale pentru eliminare fiind încă online, indicând aplicarea defectuoasă a reglementărilor.
• Multe plângeri au fost depuse după încheierea campaniei electorale, iar un număr mare au fost clasate ca nefondate sau tardive.
• Ședințele BEC nu au fost publice, lipsind transparența în decizii.
• Curtea de Apel București a respins toate plângerile împotriva deciziilor BEC, inclusiv cele care solicitau clarificarea definiției de „actor politic” în raport cu legislația UE, ceea ce a ridicat semne de întrebare privind mecanismul de contestare.

Aspectele financiare au fost de asemenea problematice, cu dificultăți majore în urmărirea transparenței finanțării campaniilor politice online, inclusiv utilizarea criptomonedelor pentru finanțări în mod netransparent și retragerea Meta și Google de pe piața publicității politice odată cu Regulamentul 900/2024, fapt ce complică și mai mult monitorizarea.

Recomandări și concluzii din analiza EFOR și alte rapoarte indică nevoia stringentă:

• De un cadru legislativ clar, transparent și consultativ pentru publicitatea politică online.
• De întărirea capacității instituțiilor naționale de a monitoriza rețelele inautentice și de a asigura aplicarea corectă a regulilor, cu transparență publică a deciziilor și raportărilor.
• De colaborare activă cu platformele digitale pentru detectarea și eliminarea automată a conținutului inautentic și a finanțării netransparente.
• De audituri în timp real ale cheltuielilor electorale și corelarea acestora cu declarațiile oficiale privind finanțarea campaniilor.

Până în iulie 2025, AEP a aplicat 18 sancțiuni contravenționale pentru încălcarea OUG 1/2025, în valoare totală de 295.000 lei, însă efectele acestei reglementări asupra integrității procesului electoral și libertății de exprimare rămân controversate.

Astfel, OUG 1/2025 a marcat o reglementare importantă dar neclară și controversată a publicității politice la alegerile din 2025, cu mari provocări practice și de respectare a drepturilor fundamentale.

Informațiile de mai sus sunt sintetizate în analiza Expert Forum – „Publicitatea politică la alegerile din 2025″.

Documentul poate fi studiat integral aici, link:

Publicitate Politica 2025

Sesizările legate de campania online

• Unul din eșecurile majore ale acestei ordonanțe a fost îngreunarea semnificativă  a funcționării BEC, atât din perspectiva mandatului larg pe care l-a primit instituția, dar și pentru că au fost actori care au abuzat de acest mecanism.
• 13% (532) din deciziile luate între 04 aprilie – 15 mai 2025 au fost bazate pe plângeri depuse de AUR. Dintre acestea 170 au fost respinse.
• Pe 12 mai, AUR Brașov a făcut aproape 400 de plângeri la BEC, ceea ce reprezintă un efort susținut și ridică semne de întrebare cu privire la sinceritatea inițiativei.  Nu doar AUR a trimit un număr mare de plângeri, am mai identificat și alte persoane – de exemplu, domnul A.S. are un număr de peste 250 de decizii BEC legate de numele său și posibile derivații. Numele D.P. apare în aproape 300 de decizii.
• Soluționarea plângerilor la BEC s-a făcut de către un colectiv restrâns, de aproximativ 50 de persoane, care aveau sarcina de a procesa, verifica postările și de a pregăti deciziile pentru sedința BEC, care lua decizii cu privire la conținut. Ședințele BEC nu au fost publice, contrar bunelor practici și principiilor transparenței, deci nu putem evalua cât de colegiale au fost deciziile și nici nu putem descrie în detaliu procesul. Acest grup tehnic a inclus reprezentanți ai mai multor instituții precum AEP, CNA, ANCOM sau DNSC. Rămâne o discuție deschisă despre capacitatea unui număr atât de mic de persoane de a face față unui val de plângeri. De asemenea, distanța mică de timp dintre aprobarea legislației și alegeri nu a oferit nici mult spațiu de pregătire.
• Cumulat, pentru ambele tururi de scrutin, s-au înregistrat 52.031 de plângeri, dintre care 1.258 au fost transmise de persoane juridice, iar 48.816 au fost transmise de persoane fizice. Unele dintre aceste plângeri pot conține un link, iar altele pot include zeci de linkuri. BEC nu a avut atribuții cu privire la sesizarea din oficiu, deci toate plângerile au fost formulate de persoane fizice și juridice. Și EFOR a depus mai multe sesizări, legate de publicitate politică neasumată, realizată prin postări de Facebook, iar unele din aceste plângeri au inclus zeci de linkuri.
• Datele statistice ne arată că numărul acestora a crescut progresiv. Diferența semnificativă se vede și din numărul de plângeri depuse pe 4 mai, respectiv pe 18 mai.
• În ziua alegerilor de la turul 1 la Biroul Electoral Central au fost primite 310 plângeri, dintre care 14 au fost transmise de persoane juridice, iar 296 de persoane fizice.
• În data de 18 mai 2025 la BEC au fost primite 39.913 plângeri. Dintre acestea au fost soluționate 6.268, dintre care 71 au fost transmise de persoane juridice, iar 6.197 au fost transmise de persoane fizice. BEC a comasat unele plângeri, numărul deciziilor luate de birou fiind mai mic decât cel al plângerilor transmise.
• BEC a direcționat 4025 de sesizări către IGPR, deoarece materialele la care se făcea referire în plângeri conțineau fotografierea și/sau înregistrarea video a buletinelor de vot, fapte care poate fi sancționată cu amendă.
• Este evident că un număr așa de mare de plângeri nu ar fi putut fi nicicum soluționat. Sau chiar dacă multe dintre ele ar fi fost soluționate, probabil materialele ar fi fost eliminate de pe platforme prea târziu, în relație cu efectul pe care l-ar fi putut avea în ziua alegerilor.
• Multe dintre plângeri au fost depuse după încheierea campaniei electorale.
• Conform răspunsului primit de la AEP ca urmare a unei solicitări pe baza legii 544/2001, „prin referatul de clasare 53572C/BEC/P.R.2025 din 20.05.2025, în care s-a constatat că materialele supuse analizei, încărcate pe platformele online foarte mari, au fost sesizate ulterior încheierii campaniei electorale pentru cel de-al doilea tur de scrutin, iar celelalte sesizări vizează aspecte neconfirmate la finalul procesului electoral, 28.805 plângeri au fost arhivate.” Doar trei plângeri fuseseră transmise de persoane juridice, iar 28.802 de către persoane fizice,
• Tot AEP a specificat în răspunsul primit la cererea pe baza Legii 544/2001 că ”alte 785 de plângeri au fost clasate pe motivul transmiterii sesizărilor ulterior încheierii campaniei electorale pentru cel de-al doilea tur de scrutin, conform referatului de clasare nr. 24616C/BEC/P.R.2025 din 18.05.2025.”
• Alte 30 de plângeri au fost clasate, întrucât ”materialele încărcate pe platformele online foarte mari ce fac obiectul sesizărilor și-au pierdut caracterul de materiale publicitare politice la data analizării de către BEC, precum și faptul că o parte din materialele ce fac obiectul sesizărilor nu au putut fi accesate sau conduc către un cont al unui utilizator de pe platformele online foarte mari”
• Între 04 aprilie – 15 mai 2025 pe site-ul BEC au fost publicate 4.023 de decizii, din care 2.487 de admitere și 1.536 de respingere. După 16 mai au fost publicate 1.862 decizii, din care 960 pe 16 mai, 736 pe 17 mai, 149 pe 18 mai și 17 decizii pe 19 mai. În cazul deciziilor publicate după 16 mai nu mai putem face statistici pentru că nu a mai fost publicat numele persoanei care a depus plângerea și nici rezoluția BEC.
• O analiză a unora dintre postările pentru care BEC a emis ordine de eliminare arată că unele dintre aceste materiale sunt încă online.

Lecțiile campaniei electorale din 2025!

• Problema publicității politice și a influențării alegerilor prin campanii online mai transparente sau mai opace nu poate sta exclusiv într-o pârghie cum a fost cea definită prin OUG 1.  Desigur că trebuie să existe un mecanism funcțional pentru plângeri, pentru public, însă acesta trebuie formulat în mod transparent, prin consultarea tuturor părților interesate și trebuie să poată fi aplicabil în mod real, fără să conducă la blocaje instituționale și încălcarea drepturilor omului. Așadar, întrebarea e dacă putem investi mai eficient resurse pentru a asigura integritatea campaniilor electorale și vieții politice.
• Pentru a evita situația legată de OUG 1/2025 credem că Guvernul trebuie să organizeze discuții cât mai extinse în contextul intrării în vigoare a Regulamentului 900/2024 în octombrie.
• Chiar dacă există astfel de mecanisme de sesizare, rolul platformelor rămâne unul esențial în a elimina materialele care sunt contrare propriilor reguli și legislației naționale. O instituție sau un cercetător este limitat de accesul la date, de înțelegerea algoritmului și evident de capacitatea de a limita rețele coordonate care promovează conținut inautentic.
• Pe lângă eforturile punctuale ale unor instituții, incluzând BEC și AEP, avem relativ puține informații cu privire la activitatea celorlalte instituții care ar putea fi implicate în asigurarea integrității procesului electoral și protejarea democrației. Deși înțelegem că nu toată activitatea poate fi făcută publică, reamintim că nici cu privire la alegerile din noiembrie nu avem încă o analiză completă. Încrederea în procesul electoral poate fi reconstruită doar prin transparență.
• O întrebare relevantă rămâne și cea legată de finanțarea unor rețele, influenceri sau conturi neasumate. Aceste alegeri, ca și cele din 2024, au arătat că transparența finanțării devine o problemă tot mai mare, notează specialiștii Expert Forum în analiza lor.
• În teorie, Tik Tok nu permite publicitate politică pe platformă, dar se pot realiza plăți în afara platformei, prin entități intermediare, care în final au scopul de a crește vizibilitatea unui candidat – acestea sunt foarte greu de urmărit.
• Și în cazul Facebook am observat că identitatea celor care plătesc nu este de fapt așa de ușor de urmărit, nici chiar de autorități, în ciuda faptului că Facebook a dezvoltat o platformă de transparență. EFOR a sesizat AEP cu privire la cheltuieli de aproape 200 de mii de euro, inclusiv pentru precampanie, făcute de o rețea de pagini neasumate, cu date de identificare discutabile. Sursa unei părți a acestor cheltuieli nu a fost încă identificată.
• Retragerea Meta și Google de pe piața de publicitate politică ca urmare a intrării în vigoare a Regulamentului 900 nu va ajuta deloc transparența, dimpotrivă. Regulamentul 900 tinde să devină inutil dacă cei cărora li se aplică se retrag din joc. Cel mai probabil comportamentele inautentice vor rămâne foarte prezente, însă vor fi mai greu de urmărit.Să ignorăm această realitate nu înseamnă decât să lipsim de la o luptă care deja ne destramă democrațiile, permite infiltrarea de operațiuni de interferență externe și interne pentru a manipula opinia publică.

Ce e de făcut în opinie Expert Forum?

• E nevoie să ne întărim la nivelul instituțiilor capacitatea de monitorizare a rețelelor inautentice. Aceasta nu înseamnă dezvoltarea unor structuri opace, care consumă bani publici, inclusiv europeni, iar apoi nu comunică nimic public sub pretextul confidențialității activității. În țări cu bună practică de combatere a manipulărilor si activității inautentice online, cum ar fi statele baltice, cele scandinave, Cehia etc, chiar serviciile secrete au o practică în a publica rapoarte pline de continut interesant, care servesc dezbaterii problemelor în societate. La noi, dacă organizatiile neguvernamentale pot realiza astfel de analize folosind exclusiv date publice, argumentul confidențialității nu ar trebui să ascundă lipsa de acțiune instituțională.
• Nevoie de capacitate de analiză digitală autentică la nivel național. Ar trebui înființate structuri dedicate în cadrul ANCOM sau a unei entități civile similare modelului STRATCOM, formată din experti IT, specialiști în inteligență artificială, analiști de date și consultanți juridici specializați în tehnologie. O astfel de structură ar trebui să funcționeze în mod transparent și colaborativ cu societatea civilă și autoritățile electorale, nu să consume banii pe softuri care nu merg si nu produc niciodată rapoarte publice.
• Este necesară readucerea în prim-plan a obligației platformelor digitale de a coopera proactiv în detectarea automată a rețelelor inautentice. Nu e suficient ca platformele să aștepte semnalări punctuale de la ONG-uri cu resurse limitate și acces restrâns la date. Platformele au obligația de compliance, nu doar una de colaborare voluntară, în combaterea riscurilor sistemice, care au devenit elemente ale unui adevărat război hibrid ce amenintă integritatea proceselor electorale în Uniunea Europeană. Deci trebuie lucrat rapid, masiv și pe cât se poate ex-ante, nu doar prin reacții post-factum.
• La nivel național, se prioritizează din păcate în continuare ceea ce este ușor de cuantificat, în detrimentul unor intervenții cu efect real. Astfel, riscăm să restrângem drepturi fundamentale precum libertatea de exprimare, așa cum am explicat în detaliu, iar atributiile digitale ajung în sarcina unor instituții cu capacitate limitată, fapt care duce la blocaj birocratic și, uneori, decizii discutabile.
• Expert Forum a semnalat în repetate rânduri necesitatea unui audit în timp real al declarațiilor financiare electorale, corelat cu monitorizarea cheltuielilor publicitare online. Capacitatea AEP trebuie consolidată: nu trebuie să devină o instituție care să rezolve toate problemele, însă trebuie să aibă mai multă capacitate în a urmări în mod eficient aceste corelații. Astfel, nu putem conchide că ceea ce s-a cheltuit este și ceea ce s-a declarat. Cu alte cuvinte, declarațiile pe proprie răspundere ale competitorilor electorali sau partidelor politice nu sunt suficiente.

Citește și:

Raport Expert Forum: Sancțiunile pentru finanțarea partidelor și campaniilor electorale în 2024 și 2025 (DOCUMENT)